□谢珺

2月5日《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》发布，党中央连续14年用一号文件聚焦“三农”工作。省十次党代会报告指出，要推进农业供给侧结构性改革，促进农业布局区域化、经营规模化、生产标准化、发展产业化。“三农”问题的基础是土地，土地的家庭联产承包责任制是我国农村的基本经济制度。我省作为农业大省，要实现省十次党代会制定的目标，必须稳步推进农村土地和经营制度改革。2016年11月《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》下发，在改革开放初期土地集体所有权和农户承包经营权“两权分置”的基础上，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，是新形势下我国农村改革又一重大制度创新。

随着我省城镇化加速推进，农村富余劳动力大量转移，农地关系发生深刻变化。全省农地流转面积逐年提升，“三权分置”改革具备较为坚实的基础，但还存在“三权”界限不清、权利义务不明确、土地流转机制不够健全等突出问题。要切实提高对“三权分置”改革重要性的认识，正确运用“三权分置”理论指导改革实践，妥善处理“三权”关系，大力培育新型经营主体发展适度的规模经营，助力农业供给侧结构性改革。

维护集体所有权。我国农村土地承包经营权建立在土地所有权属于集体的基础之上，《宪法》对此有明确规定。《物权法》对这一制度作了进一步确认并明确规定土地承包经营权属于用益物权，集体经济组织是土地所有权的权利主体。“三权分置”的前提和基础是所有权归集体，这一原则要毫不动摇地坚持。在推进“三权分置”改革过程中，一方面要充分发挥土地集体所有的优势，维护集体经济组织作为土地所有权人对承包地发包、调整、监督、收回等权能，确保农民集体有效行使集体土地的所有权；另一方面要充分发挥集体经济组织的作用，特别是在宏观指导、服务和集体整体利益的维护上发挥更大作用，防止集体所有权被虚化。同时，要健全和完善集体组织民主议事的机制，切实保障集体组织成员的知情权、决策权、监督权。

稳定农户承包权。农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，要稳定现有土地承包关系并保持长久不变，严格按照《物权法》和《土地承包法》保护农户承包权。土地承包权人在承包期内对承包的土地依法享有占有、使用和收益的法定权利。农村集体土地由作为本集体经济组织成员的农户家庭承包，“经营权”流转的基础是农户的“承包权”，不论“经营权”如何流转，集体土地承包权都属于农户家庭。任何组织和个人都不能取代农户家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。在推进“三权分置”改革过程中，一方面要充分尊重农户的意愿进行经营权流转。农户是否流转农地、以什么方式流转农地，只要不违背法律和政策的原则规定都要予以保护。要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。另一方面，防止以行政命令或者以集体组织的决定代替农户决定承包地的经营权流转，防止少数基层干部打着集体的旗号，人为推动土地流转，将大片耕地流转出去侵害农户的利益。

放活土地经营权。“三权分置”制度改革的重心是放活“经营权”。如何进一步创新“经营权”的模式、如何进一步保障“经营权”，通过制度探索和创新进一步解放和发展农村生产力是改革的关键所在。农户与经营主体通过签订土地流转合同将所承包的土地经营权流转给经营户，经营主体的“经营权”来源于农户“承包权”，通过流转合同赋予法律上的效力。在推进“三权分置”改革过程中，一方面在充分保护农户承包权益的基础上，赋予经营主体更充分和有保障的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。要依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利，保障其按照法律和流转合同使用流转土地从事农业生产经营，从而引导土地经营权流向种田能手和新型经营主体；另一方面要鼓励经营主体创新经营方式，发展适度规模经营，完善土地托管、联耕联种、代耕代种、土地入股等多种方式。要积极完善和推广我省“两权”抵押试点工作的经验，支持经营主体依法依规开展土地经营权抵押融资。

“三权分置”是土地承包经营权制度在新形势下的发展和创新，是推进农业供给侧结构性改革的重要制度保障。全省各级党委、政府在推进和落实中央“三权分置”改革的实践中，要充分学习和领会中央文件精神，认真落实各项配套制度和措施，在处理好政策原则性和灵活性的基础上创造性地开展工作。首先，今年要按照我省政府工作报告的要求全面完成全省土地承包经营权确权登记颁证工作。通过确权颁证强化农户土地承包权的物权效力，使农民能够放心流转土地，经营主体安心经营农业产业。其次，要积极稳妥、因地制宜推进改革，不搞行政命令。要结合各地农业生产的现状稳步推进经营权流转，利用多种形式让群众了解和掌握各项政策，充分发挥先进典型的示范效应，引导农户流转土地。最后，要进一步建立和完善农村产权流转交易市场，提升市场的规范化、专业化和信息化，培养地方性的成熟市场。⑩6（作者系河南理工大学法学系主任、副教授）